問題與挑戰

工業革命後，人類許多經濟活動仰賴化石燃料的燃燒，排放大量二氧化碳等溫室氣體，導致全球溫度提高，進一步造成氣候變遷。根據聯合國 IPCC（Intergovernmental Panel on Climate Change, 政府間氣候變化專門委員會）的估算，2018 年時，人類活動導致的全球平均溫度，已經較工業革命之前提高了約 1 度。在《全球升溫 1.5 度特別報告》中，IPCC 指出，升溫 1.5 度時，人類與自然所受到的氣候風險，如海平面上升、極端氣候、生物滅絕等等，都會較現在增加許多。台灣也無法置身事外。

氣候變遷直接影響

根據內政部消防署的統計，台灣天然災害的種類佔比中，颱風佔六成六，豪雨水患佔三成左右，再來才是地震與其他災害；也就是說，台灣本來就是一個面對高度氣候風險的國家，氣候變遷更將使得風險加遽。

第一是，台灣的極端的高溫頻率將會增加、強度增強；第二，因為降雨型態的改變，乾濕季會較過往更為明顯。台灣會更容易面臨乾旱的威脅；但一旦降雨，卻又可能發生強降雨，導致水患的發生，乾濕季會更加明顯。第三，颱風的強度可能會提高。

氣候變遷也可能帶來更多的傳染疾病。降雨帶來的積水是滋生登革熱病媒蚊的溫床。在極端氣候下，登革熱有可能會擴大蔓延蔓延。氣候的變遷，也會影響台灣的農產品，可能造成農產品的災損，或是影響收成。

氣候變遷促使經濟及產業轉型

控制碳排放，是減緩氣候變遷唯一且根本的措施。由於氣候變遷甚至會危及人類生存，許多國家開始訂定「淨零排放」的目標。

目前全世界訂定與研訂淨零排放目標的經濟體數已超過 120 個，佔全球 GDP 的 75%以上、全球排碳量的 62%以上。這些國家訂定淨零排放目標後，很可能會導致國內高碳排產業外移的「碳洩漏」現象，因此也會對進口產品課徵「碳關稅」，避免碳洩漏發生。

目前，歐盟已著手推動碳關稅，美國與日本也宣布考慮推動相似制度。在此狀況之下，未來台灣的多數出口市場均將實施碳關稅制度。若依據歐盟規劃課徵對象與個行業的出口依賴度，台灣處於高度碳關稅風險的企業佔 GDP 超過 6%。

同時，各國的金融投資者也開始注重投資對象是否有提出符合淨零排放的經營策略。如挪威主權基金，將可能要求投資對象提出情境分析，若氣候績效不符合投資基金的要求，將面臨撤資風險。

企業客戶也將會更偏好選擇低碳生產之產品。若持續以高碳排的方式進行生產製造，不但產品會失去競爭力，甚至會影響整體企業形象。

在上述前提下，企業必須加速低碳技術的研發與轉型，如燃煤鍋爐轉為燃氣，或進一步改用氫能；企業也會使用更多綠電，或導入儲能系統及智慧微電網，提高能源使用效率。

台灣的新機會

面對氣候變遷的變局，台灣也可以從挑戰中找到新機會。

面對氣候變遷的變局，要如何因應，已經不是「要不要做」的問題，而是「要怎麼做」的現在進行式。這不只是壓力，台灣也可以從挑戰中找到新機會。這將是系統的變遷，從能源轉型，到經濟轉型甚至社會轉型。

從「企業社會責任」（CSR）到「永續發展目標」（SDGs）到減碳責任，全球對產業和企業的國際規範和遊戲規則趨勢越來越明顯，台灣作為以出口為導向的經濟體，政府部門與企業，也開始促成和推動「科學基礎碳目標倡議」（SBTI），綠能發展與低碳經濟增速，成為新的驅動力量。

在能源轉型部分，電池、儲能、綠能等等新的市場需求，正在創造新的綠色投資和就業機會。在企業轉型方面，企業若更能夠重視能源管理，提高能源使用效率，也能提升自身競爭力。

在交通方面，藉由推動運具電動化，可以減少化石燃料的使用，改善空污、減少碳排，並帶動相關的電動車及數位產業的發展。社會轉型方面，隨著更多社區投入建置公民電廠，能源轉型成為新的公民運動模式，形成社區發展新動力。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 你認為台灣現在因應氣候變遷所面臨的挑戰包括哪些？這個問題背後還有哪些國內及國際的結構性困境需要解決？

• 台灣要往2050年溫室氣體或二氧化碳「淨零排放」的目標邁進，你認為還有哪些問題跟困境需要逐步克服？

• 面對氣候變遷，無論是政府、企業或社會端，我們都需要一套新的、系統性的治理思維來應對，你認為目前有哪些長期累積下來的積習或舊思維需要突破？

核能，曾經被認為是人類未來能源的希望。但是，在使用核能的過程中，卻會產生許核廢料。在剛使用核能發電時，人們樂觀地認為，數十年後就可找出處理核廢料的方式。但是，時至今日，核廢料的處置仍是一大問題。

核廢料全名稱為「放射性廢棄物」，依據我國的法規，「用過核子燃料」或其經再處理所產生的萃取殘餘物，本身會主動產生放射性物質，被稱為「高放射性廢棄物」，簡稱「高放」；受到放射性物質污染、不會再額外釋出放射性物質的物料，則稱為「低放射性廢棄物」，簡稱「低放」。

高放射性廢棄物的處置

高放因為具有很高的放射性，而且會釋出高熱量，需要先放在冷卻水池中冷卻，才能進行後續處理。按照國際標準，會經歷水池冷卻、中期貯存、最終處置三個階段。台灣自 1978 年起開始使用核能之後，所有用過的核子燃料，就是高放射性廢棄物，目前都還在核電廠內的燃料水池中進行濕式保存。原本預計置放 20 年之後，就可以移動到乾式貯存場，等待最終處置。但是，目前在中期貯存方面遇到了問題。

目前，只有核一廠完工第一期露天的乾式貯存場，但是新北市政府不支持啟用；新北市政府也不允許核二廠的乾貯設施動工。新北市政府及核電廠周邊居民認為，政府如果在尚未找到最終處置場址之下，就貿然啟用露天的乾式貯存場，有很大的機率無法在乾式貯存完畢後遷出核廢料。不過，因電廠已進入除役階段，乾貯啟用的期程銜接，將影響核廢料從電廠內遷出的期程，因此核一廠與核二廠規劃興建第二期室內乾式貯存場，預計核一廠於2028年，核二廠於2029年興建完成。這兩個乾貯場使用年限為40年，之後仍需要移至最終處置場址。在最終處置場址方面，由於高放核廢料的最終處置對於地質條件要求嚴格，目前僅完成全台母岩特性之調查，還沒有開啟選址程序。

從 1990 年代起，針對核廢料的境外處置，台電找了許多國家洽談，如北韓、俄羅斯、馬紹爾、中國等，但卻因種種原因無疾而終。2015 年時，台電試圖與法國 AREVA 公司簽訂高放射性廢棄物再處理合約，但僅是將燃料棒運到法國玻璃固化，二十年後仍要運回台灣，且處理後的廢棄物仍帶有高輻射性與長半衰期核種，遭質疑是拖延時間，因此在立法院遭到否決。

低放射性廢棄物的處置

低放核廢料不會釋出熱量，不用經過冷卻。雖然有放射性污染的風險，需要被妥善保存，不過不用高放這麼嚴格。當年，中央政府在未徵詢當地同意、選址與興建也沒有揭露資訊之下，逕行將部分低放遷至蘭嶼貯存場暫時貯存，引發當地反彈。當時認為，在蘭嶼貯存場暫時貯存之後，就能將這些低放射線廢棄物海拋。但在 1996 年的倫敦公約禁止將核廢料海拋之後，這些低放核廢料必須找到長期的貯存場所。由於蘭嶼當地的反彈聲量，政府承諾要將當年未經同意移至蘭嶼貯存之核廢料遷出，然而至今仍未能實現。目前，台灣的低放核廢料部分放置於蘭嶼，其餘存放在現有電廠的儲存倉庫。

2006 年，「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」正式公布施行，希望以法制化的方式推動執行。依據該條例，2008 年公告了屏東縣牡丹鄉、臺東縣達仁鄉與澎湖縣望安鄉；2010 年公告了臺東縣達仁鄉及金門縣烏坵鄉可以作為設置場址。不過，因為選址條例載明，地方須以公投的方式同意設置最終處置設施，但目前公告的場址卻尚未辦理公投。隨著核電廠因屆齡步入除役，不論是在蘭嶼尚待遷出的低放核廢料，或是用在發電的核子燃料棒皆需找一個永久處置的地點，而這是目前在漫長的核廢爭議下，亟需各界積極推進的重要議題。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 面對核廢料最終處置選址的難題，你認為有哪些問題與結構性困境需要突破？

• 依據「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」規定，即使某處被列為低放射性廢棄物最終處置設施場「建議候選場址」，還必須要經過地方性公民投票通過，才能是「候選場址」。你覺得要以地方公投做為決策判斷的基礎，會遇到什麼樣的困難？你認為在公投前應該有什麼樣的社會討論？

台灣的空氣污染有季節性，多集中在10~3月這段期間。根據環保署資料，台灣的空污成因有四成來自主要源於中國的境外空氣污染，另外六成則在台灣生成。

台灣境內的污染源包括來自電力設施、鍋爐、鋼鐵業、石化業、化學製品製造等；以及移動污染源，如交通運輸排放的廢氣。還有其他污染源，如餐飲油煙、露天燃燒等等。由於空污的來源眾多，因此只管制單一污染源，無法系統性減少空污。

移動污染源，主要來源為交通運輸排放的廢氣，而其中一、二期柴油車的排放廢氣就是大宗。政府近年來努力推動汰換二行程機車，並改善柴油車的汙染排放，並以政策鼓勵購置電動車，以改善移動污染源的問題。

鋼鐵與石化等基礎工業是台灣的重要產業，但是，這些產業也導致台灣部分區域的空污問題，這幾年，政府除了推動商業及工業鍋爐改用乾淨燃料，也加嚴排放管制。

在發電端，燃煤發電除了排放PM2.5以外，也可能會排放重金屬與硫化物等。因此，對於燃煤機組的改善，也有助於空氣品質。近年來，台電已經逐步加裝空污改善設備，或是改善燃料。另外，發電機組的轉型也是其中的重點，燃煤機組可以改為使用超超臨界機組，藉由更高的溫度，減少空污的排放。近年來台電也努力以燃氣機組取代燃煤，並將燃煤機組轉為備用。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 降低空氣污染全民有責，你覺得中央政府、地方政府、企業端目前在改善空氣污染的努力上，有什麼樣的問題與困境？

• 除了單一縣市空氣品質的問題外，近年來各界也很關注如何促成「區域性」或「跨區域」共同改善空污問題，以確保民眾的公共健康。你覺得在跨區域「空污聯防」上，目前是否有面臨什麼問題與困境？

• 在媒體報導上常看到，「確保能源穩定供應」和「造成地方空氣污染」好像是零和的關係，常常有衝突，中央政府和地方政府也常有不同意見，你認為這兩者有什麼樣的因果關係嗎？你是怎麼看待這件事的？

台灣國內用電量過去十年間大幅上升，其中又以工業用電成長最為顯著。在台商回流投資下，經濟部能源局也推估，到2025年以前，國內平均用電量每年將成長 2％。同時，由於減碳政策的推動，許多使用化石燃料的交通運具，或工業生產模式，將會轉換為使用電力，可能又進一步增加用電的需求。

如果無止境地使用能源，那麼無論發電多少，其實電力都會不足。因此，在世界各國的能源轉型中，除了提升綠能外，能源使用效率也是一大重點。但在台灣討論能源轉型過程中，節能卻是容易被忽略的部份。若能有效推動節能，提高能源使用效率，或許我們並不需要這麼多能源。

過往，台灣的節能是由中央政府與台電推動，近年來政府推動「縣市節電行動方案」，規劃中長期的節電方案，協助地方政府建立節電治理體系，培養節電治理能力。

例如，台灣由地方政府執行節能電器的換購補貼，鼓勵民眾使用能源效率較高之冷氣、電冰箱等電器。

在各國的節能政策中，建築部門的節能也是重要的一環。透過更為隔熱的建材或是綠建築，可以減少建築的耗能。台灣九成以上的建築是鋼筋混凝土構造，這樣的建築吸熱能力強、隔熱效果差，因此到了夏天只能依靠冷氣移除熱能。台灣雖然有政策獎勵綠建築，但可能缺乏足夠誘因，使政策效益尚未全面展現。

此外，用電資訊的掌握會是更為根本的議題，如此才有辦法找到提升能源效率的方式。智慧電表的安裝可以準確掌握每一用電戶的不同時段的用電，並針對不同時段設定不同費率，用以降低尖峰用電需求。台灣政府已在推動安裝智慧電錶與時間電價，但是智慧電錶的普及仍需要時間。

提高能源使用的成本，也能提升企業與民眾的節能以及提高能源使用效率的動力。因此，政府必須持續檢討電價結構，或拉大費率級距，以創造節能誘因。

為反映能源使用的外部成本，經濟部近年也積極推動能源用戶應履行能源轉型責任。立法院於2019年5月通過俗稱「用電大戶條款」的《再生能源發展條例》修正案，明定「用電大戶」應設置再生能源設備或儲能裝置，或購買一定額度的再生能源電力及憑證，擔負能源轉型責任，若未依相關規定辦理，必須繳納代金專作再生能源發展之用。

經濟部依據新修正的《再生能源發展條例》公告「一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法」，並於2021年元旦起已推動新制，要求契約容量大於 5,000 瓩的用電大戶必須遵守相關規定。依據經濟部估算，約有500多戶、300多家企業受此規範，包括：半導體、面板、鋼鐵、石化、紡織等企業，經濟部並預定在新制生效的兩年後再滾動檢討義務量與辦法內容。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 面對用電量日漸攀升，你認為用戶端的民生、工業、建築、運輸等不同部門，在節能方面面臨什麼樣的問題與挑戰？管理端的中央政府、地方政府、台電在用電管理上，又面對什麼樣的問題與挑戰？

• 你知道什麼是「公民電廠」嗎？你知道台灣目前有什麼「公民電廠」的案例嗎？如果有機會可以投資或集資參與投資「公民電廠」，你會有興趣參加嗎？

無論為了減碳以因應氣候變遷，或是減少空污，都需要增加更多的綠能。台灣近年來努力提升綠能的佔比，但綠能的推廣仍然面臨許多挑戰。

目前台灣最具潛能、且大力發展的是離岸風電與太陽光電。在離岸風電方面，由於是新興產業，在法規框架、本土供應鏈、社會互信及金融模式等面向上仍須持續發展建構。例如，政府雖有制定離岸風電產業國產化的目標，但是台灣本土廠商的學習曲線不一，也引發交貨延遲等爭議。

離岸風電如何與漁業共存共榮是一項重要議題。雖然農委會於 2016 年發佈「離岸式風力發電廠漁業補償基準」，以公式計算合理補償金；開發商也以此與各地漁會進行協商，但與漁民的糾紛仍時有耳聞。

在太陽光電方面，使用的土地若是重要的生態棲地，就可能影響影響生物覓食、棲息。在社會面，光電廠商的尋地進駐，也造成魚塭與農地土地租金提高，而影響原有承租戶的生計。在行政面，太陽光電的土地可能是農地、水利地、鹽灘地或埤塘等等，分屬不同主管機關，因此各個行政機關也須釐清權責，加強協調合作。

地球公民基金會等 NGO 建議，在太陽光電方面，政府應該規劃「環境與社會檢核」的方式，在地面型光電的電業籌設階段、施工許可階段及核發電業執照階段篩選出適當區位地點與設計施工方式。

屋頂型太陽能是對社會和環境影響較小的選項，但是每一個案場皆有可能面對公寓屋頂產權、漏水疑慮、頂樓違建等大小不一的問題，民眾也會對太陽能板需設置長達20年有所顧慮，都會成為屋頂型太陽能安裝的挑戰。此外，要提高工業廠房裝設太陽能比例，也需面對大量違建廠房的問題。

在地熱方面，由於台灣有潛力的地熱區域多與國家公園重疊，法規上如何調和，商業模式如何建立，使地熱有機會發展，就是很大的考驗。

綠能的增加未來也會對電網的穩定帶來挑戰。由於綠能使用自然資源，無論是風力或太陽能都有其間歇性，也需要更多儲能設施和燃氣機組加以配合，優化電網管理，導入補助服務，也是各國努力的目標。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 目前國內再生能源主要包括太陽光電、離岸風電、地熱發電等，你覺得台灣目前推動綠能遇到的問題與挑戰是什麼？

• 再生能源發展與國土資源規劃有很大關係，你認為台灣目前的國土規劃有什麼樣的問題嗎？可以有什麼樣的新思維嗎？

• 政府希望推動具在地特色的能源產業聚落，不僅能帶動國內綠產業發展，又能促進綠領就業機會，你認為在目前的推動策略上，是否有遇到挑戰？

能源轉型是台灣重要的社會轉型，與所有民眾都切身相關。不過，過往台灣的能源政策多是由政府傳統技術官僚做決策，民眾往往無法參與決策前的溝通討論；隨著台灣逐漸落實民主化，以及環境運動的進展，強調權威、中心化的決策模式已稍有改善。

近年來，台灣逐步以公民審議方式，由下而上凝聚能源轉型願景，進一步產出「能源轉型白皮書」。但由於能源轉型牽涉專業層面廣、議題繁雜，長期以來無論是政府對社會的溝通，或是社會端、產業端的自主對話，還是常面臨「議題面、政府面、社會面」三個面向的溝通困境，亟待打破困局。

從議題面來看，能源議題專業程度高，除了發電模式背後涉及的科學論述、風險與機率之外，能源轉型也會影響人們的日常生活、社會結構及產業結構；加上有些發電設備或相關設施，可能有污染、噪音、健康傷害等風險，民眾因而容易對於相關設施設置於居住地附近持反對態度，也造成了「鄰避效應」的困境。這些複雜難解的科學及人為層面考量，都提高了能源議題的溝通討論門檻。

從政府面來看，如前所述，過去傳統技術官僚很容易將自己的角色定位為「教育者」，而非「溝通者」，因而採取單向告知型的強勢溝通導向，試圖「扭轉」民眾觀念。有的技術官僚則是過度強調科學證據，無法轉化社會溝通語言，導致討論能源政策的門檻變高，也無法有效與受能源政策影響的利害關係人溝通。

此外，在政府內部，能源轉型的議題常橫跨多個部會；各部會雖有各自的專業，卻容易陷入本位主義，產生榖倉效應（Silo Effect），資訊難以彼此交流。當要與民眾溝通時，各部會在內部尚未對焦的狀況下，只能就各自業務做說明，導致民眾難以了解能源轉型的全貌。在保守、擔心犯錯的考量下，政府若採用傳統的溝通技術，就容易導致溝通效益不佳。

在社會面，能源政策的高度專業性，導致民眾參與討論的門檻相當高。在過往的義務教育及課綱設計中，很少有氣候變遷及能源轉型相關議題，民眾因而容易認定自己對此領域專業不足，對能源政策的參與效能感低落，不認為自己可以影響政策。

此外，一般民眾對於能源議題的認知，多源自於媒體報導能源議題爭議時呈現的資訊，或受到特定意見領袖的影響，不一定有時間與精力，自行去深入了解背後的複雜知識，因而容易出現對於議題認知的錯置。例如，先前有民調發現，民眾誤以為核能在台灣發電結構佔比很高，或誤以為空污在台灣越來越嚴重等等。因此，如何讓民眾脫離單一面向的觀察，能夠了解能源政策背後的多元考量與權衡，是社會溝通的一大挑戰。

議題、政府、社會三個面向的交互影響，導致能源政策的社會溝通難以推進。無論是政府對社會，或是社會端的自主對話，甚至社會、產業和政府三方，都尚未建立起成熟的溝通模式，也導致能源議題很難產生社會共識。

提問與討論

你可以嘗試著討論以下這些問題，或是提出新的問題和大家一起討論。

• 你認為能源議題的社會溝通，在台灣難以推進的原因包括哪些？

• 經濟部在「能源轉型白皮書」政策配套中，提到要把能源議題納入12年國民基本教育課程綱要總綱課程設計，你認為要把氣候變遷和能源轉型議題融入我們的義務教育中，會遇到什麼樣的問題與挑戰？

• 「能源轉型白皮書」的綱要方針中提及，應該要「推動參與式能源治理，能源政策研擬與實踐應秉持多元參與，落實資訊公開透明以促進程序正義」，你認為最應該開放公眾參與討論的，是能源政策的哪個面向？

• 你認為目前政府針對能源議題所做的社會溝通，在溝通管道、溝通策略、溝通內容上，有什麼不足之處嗎？你認為溝通過程會遇到什麼問題與挑戰？

• 如果你是高中的公民老師、大學的教務長或教通識課的教授，你會設計什麼樣的課程及教案，讓學生更了解台灣因應氣候變遷與能源轉型所面對的問題？讓背後的結構性問題被更多人看見？